Le financement des retraites : de quoi parle-t-on quand on parle de déficit ?

En 2025, d'après le rapport de juin 2026 du Conseil d'orientation des retraites (COR), le système de retraite a dépensé 422 milliards d'euros, soit 14,1 % du PIB. Ses ressources se sont élevées à 416,6 milliards d'euros hors produits financiers. Le solde est donc de −5,1 milliards d'euros, soit −0,2 % du PIB.

On entend pourtant des « déficits des retraites » de 100 ou 150 milliards d'euros. Les deux chiffres sont arithmétiquement justes. Ils ne répondent pas à la même question, et c'est l'objet de cette fiche.

D'où viennent les ressources

Les cotisations ne financent pas tout : elles couvrent près des deux tiers des ressources. Le reste vient de l'État, d'impôts affectés et de transferts d'autres organismes.

Source : COR, rapport annuel de juin 2026, tableau 2.2 (rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, calculs du secrétariat général du COR). Y compris produits financiers ; hors produits financiers, les ressources sont de 416,6 milliards d'euros.

Trois remarques :

• Une partie des impôts affectés compense des exonérations de cotisations. L'État baisse les cotisations employeur sur les bas salaires et reverse aux régimes un impôt à la place, notamment des transferts de TVA vers l'Agirc-Arrco. Le COR le précise.
• La contribution de l'État employeur n'est pas une cotisation versée par des agents. C'est un montant d'équilibre, calculé pour que le régime des fonctionnaires de l'État soit à l'équilibre. Il apparaît au compte d'affectation spéciale « Pensions » du budget de l'État.
• Les cotisations « employeur » sont aussi payées, in fine, par les salariés. Pour le COR, l'analyse économique conduit à considérer qu'elles se répercutent dans le salaire brut : ce sont les salariés qui financent à terme les prestations.

Pourquoi on trouve 5 milliards, ou 145

Le même système, la même année, donne des « déficits » très différents selon ce qu'on compte comme ressource :

Le deuxième chiffre n'est pas un déficit au sens où l'on ne saurait pas qui paie : c'est la part des dépenses qui n'est pas financée par des cotisations, mais par l'État employeur, des impôts affectés et des transferts. Savoir si cette part est « payée par la dette » n'a pas de réponse comptable précise : voir plus bas sur la non-affectation des ressources.

Un solde qui dépend d'une convention

Le COR l'écrit lui-même : la notion de ressources du système de retraite « est sujette quant à elle à discussion », alors que le périmètre des dépenses ne fait guère débat. Les cotisations effectives sont sans conteste des ressources. Les impôts affectés, la contribution de l'État employeur et les subventions d'équilibre dépendent de décisions du législateur, qui peut les affecter ou non au système de retraite.

Pour le régime des fonctionnaires de l'État, le COR s'en tient à la convention actuellement utilisée par le gouvernement et le Parlement, fixée par la loi organique relative aux lois de finances et par la loi de finances pour 2006 : la contribution de l'État est calculée pour équilibrer le régime. D'autres conventions existent :

• Effort de l'État constant : la part de la contribution de l'État dans le PIB reste fixe. Le COR indique qu'elle aboutit à des soldes « significativement améliorés » sur toute la période de projection.
• Un taux de cotisation employeur plus bas. Le taux employeur affiché pour les fonctionnaires de l'État est de 82,4 % du traitement indiciaire. D'autres travaux proposent de le ramener à celui du secteur privé, 16,67 % en 2026 (taux employeur sous le plafond, Agirc-Arrco). L'Institut des politiques publiques estime pour sa part que le taux d'équilibre serait de 34,7 % en 2020, environ deux fois plus faible que le taux affiché. Le COR relève que le taux élevé ne tient pas à un régime plus généreux que ceux du privé, mais à un ratio démographique dégradé : 1,29 cotisant par retraité en 2020 pour le régime des fonctionnaires de l'État, contre 2,05 pour l'ensemble des régimes (en équivalent carrière complète).

Ce que le choix de convention ne change pas : le solde global des administrations publiques. Selon le COR, déplacer des ressources d'un poste à l'autre reste « sans effet sur le solde global des finances publiques ». C'est pourquoi le COR préfère suivre un indicateur moins sensible aux conventions : les dépenses de retraite rapportées au PIB.

Au sein de l'État, le principe de non-affectation des ressources aux dépenses s'applique : « il y a un déficit de l'État mais pas de déficit de l'Éducation nationale, de la défense, de la police ou de la justice ». Dire qu'une dépense donnée est payée par la dette suppose donc une convention d'affectation que le droit budgétaire ne fait pas.

Ce que disent les projections

Le COR projette, avec une réglementation inchangée et les hypothèses démographiques de l'Insee d'avril 2026 (fécondité de 1,45 enfant par femme à partir de 2028, solde migratoire de +150 000 personnes par an) :

Source : COR, rapport annuel de juin 2026, synthèse (scénario de référence ; n. c. : non communiqué dans la synthèse). Ce sont des projections, pas des prévisions : elles dépendent de la démographie, de la productivité et du chômage, et le COR note que les résultats restent étroitement dépendants des hypothèses.

Pourquoi le solde se dégrade alors que les dépenses restent stables en part de PIB ? Parce que les ressources baissent : la contribution de l'État aux régimes des fonctionnaires et à certains régimes spéciaux diminuerait, du fait de la baisse des dépenses de ces régimes, de 1,9 % à 1,1 % du PIB entre 2025 et 2070.

Le rapport tient compte de la suspension de la réforme des retraites de 2023, qui coûterait en moyenne 1,8 milliard d'euros par an en année pleine jusqu'en 2032.

Quel chiffre citer

Ce que cette fiche ne tranche pas

Elle ne dit pas si le niveau des retraites est juste, ni s'il faut cotiser plus, partir plus tard ou verser moins : ce sont des choix politiques. Elle ne traite pas non plus du calcul d'une pension individuelle ni de la comparaison internationale, qui feront l'objet d'autres pages.