Le budget de l'État ne verse pas « les retraites ». Il finance les pensions de ses propres agents, civils et militaires, et il aide quelques régimes spéciaux. Dans le projet de loi de finances pour 2027, cela représente deux montants :
- 52,3 milliards d'euros de contributions du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions » (51,8 dans la loi de finances pour 2026, 49,1 exécutés en 2025) ;
- 6,3 milliards d'euros pour la mission « Régimes sociaux et de retraite » (6,1 en 2026).
La question de ce repère : que recouvrent ces deux montants, et pourquoi ne faut-il surtout pas les additionner avec la dépense du compte « Pensions » ? Pour l'ensemble du financement des retraites, y compris la Sécurité sociale, voir le financement des retraites.
Premier canal : l'État employeur et le compte « Pensions »
Les pensions des agents de l'État (fonctionnaires civils, militaires, ouvriers des établissements industriels) sont payées par un compte d'affectation spéciale, une comptabilité distincte du budget général, qui retrace les opérations relatives aux pensions gérées par l'État : les recettes qui lui sont affectées d'un côté, les pensions versées de l'autre.
Ses dépenses, au projet de loi de finances pour 2027 : 69,8 milliards d'euros, répartis en trois programmes :
| Programme du compte « Pensions », 2027 | Crédits |
|---|---|
| Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité | 66,63 Md€ |
| Ouvriers des établissements industriels de l'État | 2,08 Md€ |
| Pensions militaires d'invalidité, des victimes de guerre et autres pensions | 1,09 Md€ |
| Total | 69,80 Md€ |
Ses recettes, d'après le tableau de la loi de finances pour 2026 (66,08 milliards d'euros pour les pensions civiles et militaires) :
| Recettes de la section « pensions civiles et militaires », LFI 2026 | Montant |
|---|---|
| Contributions des employeurs pour les agents propres de l'État et les agents détachés dans une administration de l'État (civils et militaires) | 46,97 Md€ |
| Autres contributions d'employeurs (établissements publics, agents détachés ailleurs, primes et indemnités, France Télécom, budgets annexes) | 10,24 Md€ |
| Retenues sur les pensions des agents (cotisations salariales) | 7,48 Md€ |
| Recettes diverses (dont compensation démographique de 0,92 Md€) | 1,39 Md€ |
| Total | 66,08 Md€ |
Le calcul de cette répartition est le nôtre : nous avons additionné les lignes du tableau de la loi par nature, et le total retrouve exactement les 66 077 millions d'euros de la section. Plus de 70 % du financement vient donc de l'État lui-même, en tant qu'employeur : ses ministères versent au compte une contribution sur la rémunération de leurs agents.
Le projet de loi de finances donne les taux de cette contribution : 82,28 % de la rémunération pour les agents civils de l'État, 126,07 % pour les militaires, contre 37,65 % pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière et 16,67 % pour le secteur privé. Le texte précise que ces taux reflètent « le besoin d'équilibre du régime » et qu'ils ne permettent pas de distinguer l'effort contributif de l'employeur de « la subvention d'équilibre versée par l'État ».
Deuxième canal : la mission « Régimes sociaux et de retraite »
Cette mission du budget général verse des subventions d'équilibre à quelques régimes spéciaux de retraite.
| Programme, en Md€ | LFI 2026 | PLF 2027 |
|---|---|---|
| Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres | 4,19 | 3,86 |
| Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins | 0,81 | 0,79 |
| Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers | 1,07 | 1,00 |
| Compensation des exonérations relatives au taux de contribution employeur du compte « Pensions » (nouveau) | 0,63 | |
| Total de la mission | 6,07 | 6,27 |
Sources : loi de finances pour 2026 (article 148) et projet de loi de finances pour 2027, état B, crédits de paiement. Le dernier programme est nouveau : il compense des exonérations de contribution employeur au compte « Pensions ».
Pourquoi on ne peut pas additionner
Il est tentant d'écrire : « l'État met 52 milliards au compte Pensions, 6 aux régimes spéciaux, 70 pour les pensions : total 128 milliards ». C'est faux, car les 52,3 milliards d'euros versés par le budget général sont déjà une partie des 69,8 milliards de recettes et de dépenses du compte « Pensions ». Les ajouter aux dépenses du compte compte deux fois le même euro : une fois quand le ministère paie sa contribution, une autre quand le compte verse la pension.
Les trois montants à retenir se lisent ainsi :
| Montant (projet 2027) | Ce que c'est | Peut s'ajouter à… |
|---|---|---|
| 52,3 Md€ | Ce que le budget général verse au compte « Pensions » | Rien : c'est une part des 69,8 |
| 69,8 Md€ | Les pensions que le compte verse, financées par ces contributions et d'autres recettes | Rien |
| 6,3 Md€ | Subventions du budget général à des régimes spéciaux | Au 52,3, pour mesurer l'aide directe de l'État aux régimes de retraite |
Pour situer l'ordre de grandeur, le COR chiffre à 49,3 milliards d'euros en 2025 la contribution de l'État employeur au régime des fonctionnaires de l'État, et à 7,7 milliards d'euros les subventions d'équilibre aux autres régimes spéciaux. Ce n'est pas la même définition que les montants du budget (le COR raisonne sur le système de retraite dans son ensemble), mais les ordres de grandeur concordent.
Ce qui change en 2027
- Les contributions du budget général augmentent de 0,8 milliard d'euros (1,4 milliard avec le nouveau programme de compensation).
- Le solde du compte « Pensions » passe de −1,0 milliard d'euros (prévision révisée 2026) à +1,1 milliard d'euros. Le projet de loi de finances l'attribue à la création d'une nouvelle compensation (+0,6 milliard d'euros) et à la progression des contributions employeur, « associée à une mesure de maîtrise des dépenses ».
- La mission « Régimes sociaux et de retraite » progresse de 0,2 milliard d'euros, la baisse des programmes des transports, des marins et des mines étant plus que compensée par le programme nouveau.
Ce que ces montants ne disent pas
- Ce n'est pas l'effort total de l'État pour les retraites. Une part du financement vient aussi d'impôts affectés (la CSG, des transferts de TVA) qui ne passent pas par ces lignes. Le COR en chiffre 64,7 milliards d'euros pour 2025 pour l'ensemble du système.
- Ce n'est pas le financement du régime général. Les retraites des salariés du privé sont payées par la Sécurité sociale et les régimes complémentaires, avec leurs propres cotisations.
- Ce n'est pas un déficit. Le montant de la contribution de l'État employeur est calculé pour équilibrer le régime des fonctionnaires de l'État : c'est une convention, que d'autres travaux contestent (voir la fiche). Le compte « Pensions » lui-même présente un petit solde : −2,0 milliards d'euros en 2025, −1,0 prévu en 2026, +1,1 au projet de 2027.
- Ce sont des crédits demandés pour 2027. Le projet de loi de finances sera amendé par le Parlement.