Les retraites des fonctionnaires de l'État sont au centre d'un débat qui prend de l'ampleur avant la présidentielle : leur financement masque-t-il un déficit, et pèse-t-il sur les services publics ? Le rapport sur les pensions de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2027 apporte, pour la première fois, une réponse chiffrée ministère par ministère. La question de ce repère : quelle part des budgets ministériels finance en réalité les retraites, et pourquoi ?
Jusqu'à un tiers des crédits d'un ministère
Les pensions des fonctionnaires de l'État sont payées par le compte d'affectation spéciale « Pensions ». Chaque ministère y verse une contribution employeur pour ses agents, prélevée sur ses crédits de personnel. Selon le rapport :
| Ministère, 2027 | Part des crédits versée au compte « Pensions » |
|---|---|
| Éducation nationale | 32 %, soit 28,5 Md€ |
| Intérieur | 30 % |
| Moyenne des ministères | environ 13 % |
Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexe au PLF 2027, éditorial.
À l'Éducation nationale, sur 89,1 milliards d'euros de crédits, 84,6 milliards sont des dépenses de personnel, dont 25,1 milliards de contributions employeur aux pensions (28 % des crédits) et 3,4 milliards de cotisations salariales (4 %). Plus d'un tiers de la masse salariale du ministère finance donc le système de retraite.
Ces montants étaient déjà dans le budget, mais « peu lisibles », reconnaît le rapport. Ils sont inclus dans les crédits de personnel des missions, comme ceux de la mission « Enseignement scolaire ».
Pourquoi le taux de contribution atteint 82 %
Le compte « Pensions » doit, selon la loi organique, être à l'équilibre en permanence. Quand les pensions augmentent ou que le nombre d'agents cotisants baisse, c'est le taux de la contribution employeur qui monte :
| Année | Contribution de l'État employeur, fonctionnaires civils | Militaires |
|---|---|---|
| 2024 | 74,28 % | 126,07 % |
| 2025 | 78,28 % | 126,07 % |
| 2026 | 82,28 % | 126,07 % |
Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique, annexe au PLF 2027. Taux appliqués au traitement indiciaire brut (hors primes).
Avec la part salariale, le taux total atteint 93,38 % du traitement indiciaire pour un civil et 137,17 % pour un militaire, contre 48,75 % dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière et 27,95 % dans le privé sous le plafond de la Sécurité sociale. Rapportées à la rémunération totale (primes comprises), les cotisations retraite font environ 40 % de la rémunération d'un fonctionnaire civil et 50 % de celle d'un militaire.
La lecture du gouvernement : un déséquilibre démographique, pas des droits plus généreux
Le rapport prend position sur deux points :
- Les taux ne sont pas comparables avec ceux du privé : dans le régime général, la cotisation employeur n'équilibre pas le régime (financé à 62,4 % seulement par des cotisations) ; le régime de l'État couvre aussi l'invalidité et des dispositifs familiaux qui relèvent ailleurs d'autres branches ; et les primes ne sont pas dans l'assiette.
- Les droits ne sont pas plus avantageux : selon la DREES, citée par le rapport, appliquer aux fonctionnaires de l'État les règles de calcul du régime général augmenterait leur pension de 1,5 % en moyenne. Le déséquilibre serait « d'abord démographique » : 0,94 cotisant par pensionné de droit direct, contre 1,5 au régime général.
Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale en tire une autre conclusion : en retenant un taux employeur de 16,7 %, comme dans le privé, il fait apparaître une subvention d'équilibre d'environ 47 milliards d'euros, qu'il propose de reclasser dans les comptes de la Sécurité sociale. Les deux documents partent des mêmes chiffres ; voir qui fait le déficit.
Les engagements de l'État : 1 366 milliards d'euros
Le compte général de l'État évalue aussi les engagements de retraite : la valeur actuelle des pensions que l'État devra verser aux retraités et aux agents actuels pour les droits déjà acquis. Fin 2025, ils atteignent 1 366 milliards d'euros (fonctionnaires civils et militaires, La Poste comprise), dont un peu plus de 58 % pour les agents déjà retraités.
Ce montant dépend fortement du taux d'actualisation : entre 1 265 et 2 018 milliards d'euros selon les hypothèses présentées. Il a baissé par rapport à 2024 (1 573 milliards) surtout parce que le taux retenu a augmenté (de 1,38 % à 2,21 % net d'inflation), pas parce que les droits ont diminué.
Ce que ces chiffres ne disent pas
- Ce n'est pas une dépense supplémentaire. Les contributions au compte « Pensions » sont déjà dans les crédits des ministères ; la nouvelle présentation les rend visibles, elle ne les ajoute pas.
- Les engagements ne sont pas une dette. Ils ne tiennent compte ni des cotisations futures, ni des recrutements futurs ; ils ne s'additionnent pas à la dette publique au sens de Maastricht.
- Le débat sur le « bon » taux n'est pas tranché. Taux du privé, taux d'équilibre calculé autrement, ou taux actuel : chaque convention répartit différemment le même coût entre les ministères et la protection sociale.