Le déficit public de 2025 est de 151,6 milliards d'euros (5,1 % du PIB). Ce total ne fait pas débat. Sa répartition entre l'État, les collectivités et la Sécurité sociale, elle, en fait un : selon la façon de compter, le déficit est « celui de l'État » ou « celui de la protection sociale ». Le débat sera au cœur de la campagne, puisque la réponse oriente les économies à chercher.
La question de ce repère : comment deux présentations des mêmes comptes peuvent-elles conduire à des conclusions opposées, et sur quelles conventions reposent-elles ? Le 10 octobre 2026, le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale a publié une version « retraitée » de l'article liminaire du projet de loi de finances. C'est l'occasion de mettre les deux lectures côte à côte.
La lecture officielle : l'État porte presque tout le déficit
En comptabilité nationale, l'Insee répartit le solde public entre trois sous-secteurs :
| Solde 2025 | Md€ |
|---|---|
| Administrations publiques centrales (État et organismes divers) | −130,3 |
| dont État | −128,1 |
| Administrations publiques locales | −15,6 |
| Administrations de sécurité sociale | −5,8 |
| Ensemble | −151,6 |
Source : Insee, publication du 28 août 2026 (série). Chiffres provisoires.
Lu ainsi, l'État et ses organismes font 86 % du déficit, et la Sécurité sociale est presque à l'équilibre. C'est la présentation de l'article liminaire du projet de loi de finances.
La lecture retraitée : la Sécurité sociale en tête
Le rapporteur général applique quatre retraitements aux mêmes comptes de 2025. Ils ne changent pas le total (−151,6 milliards d'euros), seulement sa répartition :
| Solde 2025, Md€ | État et organismes | Collectivités | Sécurité sociale |
|---|---|---|---|
| Présentation officielle (Insee) | −130,3 | −15,6 | −5,8 |
| 1. Consolidation des transferts entre administrations | +60,0 | −56,7 | −3,3 |
| 2. Retraites des fonctionnaires de l'État classées en sécurité sociale | environ +47 | environ −47 | |
| 3. Déficit de la caisse de retraite des agents territoriaux (CNRACL) payé par les collectivités, reclassé en sécurité sociale | +6,5 | −6,5 | |
| 4. Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) reclassée avec l'État | +15,4 | −15,4 | |
| Présentation retraitée | −8,0 | −65,8 | −77,7 |
Source : Assemblée nationale, rapport n° 3291, tome I, avant-propos (commission des finances, d'après l'Insee, la Commission des comptes de la sécurité sociale et la Cades). Les lignes ne s'additionnent qu'aux arrondis près.
Selon cette lecture, la Sécurité sociale porterait la moitié du déficit, les collectivités plus de 40 %, et l'État presque rien. Le rapporteur général prolonge l'exercice : pour 2027, −33 milliards d'euros pour l'État, −56 pour les collectivités, −70 pour la Sécurité sociale.
Ce que fait chaque retraitement, et ce qu'il suppose
1. La consolidation des transferts. L'État verse chaque année des dotations aux collectivités et des transferts à la Sécurité sociale. Dans la présentation officielle, ces sommes sont une dépense de l'État et une recette de celui qui les reçoit. Le retraitement les retire des deux côtés : chaque administration n'est plus jugée que sur ses dépenses finales et ses recettes propres. L'État paraît alors moins déficitaire (+60 milliards d'euros) et les collectivités beaucoup plus (−56,7).
Ce que cela suppose : qu'un transfert de l'État finance un déficit de celui qui le reçoit. On peut soutenir l'inverse : une dotation que la loi accorde aux collectivités, en compensation d'impôts locaux supprimés par exemple, est une ressource normale de celles-ci, et c'est l'État qui a choisi de ne pas la financer. Le retraitement est cohérent en lui-même ; il ne dit pas qui est « responsable ».
2. Les retraites des fonctionnaires de l'État. Elles sont payées par le compte d'affectation spéciale « Pensions », rattaché à l'État. Le rapporteur les reclasse en sécurité sociale (67,4 milliards d'euros de dépenses). Mais il faut alors décider quelles recettes les accompagnent. Le taux de contribution de l'État employeur est de 82,3 % du traitement pour les civils et 126,1 % pour les militaires, fixé pour équilibrer le régime. Le rapporteur retient à la place un taux de 16,7 %, celui du secteur privé, qu'il présente comme « une des solutions possibles ». Le reste est traité comme une subvention d'équilibre, ce qui fait apparaître environ 47 milliards d'euros de déficit en sécurité sociale.
Ce que cela suppose : que le bon taux employeur est celui du privé. D'autres calculs donnent d'autres résultats ; l'Institut des politiques publiques estimait par exemple, selon sa propre méthode, le taux d'équilibre à 34,7 % en 2020. Le résultat du retraitement dépend directement de ce taux (voir la fiche le financement des retraites).
3. La CNRACL. Le taux de contribution des employeurs territoriaux à la caisse de retraite de leurs agents passe de 30,65 % en 2023 à 40,65 % en 2027, pour combler un déficit. Le rapporteur traite ce qui dépasse 16,7 % comme une subvention d'équilibre, retirée des collectivités et imputée à la sécurité sociale (6,5 milliards d'euros en 2025). Même convention, mêmes réserves.
4. La Cades. La Caisse d'amortissement de la dette sociale reçoit des impôts (CRDS, une part de CSG) pour rembourser la dette sociale passée. En comptabilité nationale, seuls les intérêts sont une dépense, pas le remboursement : la Cades est donc toujours excédentaire (15,4 milliards d'euros en 2025), et cet excédent améliore le solde de la Sécurité sociale. Le rapporteur rappelle que la Cades était classée avec l'État jusqu'en 2011, quand l'Insee l'a reclassée en sécurité sociale. Sans la Cades, le solde des administrations de sécurité sociale aurait été négatif chaque année depuis 2011, selon le rapport.
Ce que cela suppose : que l'excédent de la Cades « masque » un déficit, puisqu'il sert à rembourser une dette passée et non à payer des prestations. Le rapport note que ce classement est discuté chaque année au Parlement. À l'inverse, le classer en sécurité sociale permet d'isoler la dette sociale du reste de la dette publique, ce que le rapporteur reconnaît aussi.
Ce qui ne change pas
- Le total. Aucune convention ne réduit le déficit public : 151,6 milliards d'euros en 2025, 5,1 % du PIB.
- Les flux réels. Les retraitements déplacent des montants entre colonnes ; ils ne révèlent pas de dépense cachée. Les 67,4 milliards de pensions des fonctionnaires de l'État étaient déjà comptés, du côté de l'État.
- La question politique. Savoir s'il faut réduire les dépenses de l'État, celles des collectivités ou celles de la protection sociale ne se tranche pas par une convention comptable. Chaque présentation éclaire une partie du problème : l'officielle dit qui paie au moment où l'argent sort, la retraitée dit quelles dépenses finales ne sont pas couvertes par des recettes propres.
Ce qu'il faut retenir pour lire un chiffre
| Affirmation | Vraie selon… | À préciser |
|---|---|---|
| « L'État fait l'essentiel du déficit » | La comptabilité nationale (Insee) | Que l'État finance d'autres administrations par des transferts |
| « La Sécurité sociale fait l'essentiel du déficit » | Les retraitements du rapporteur général (2026) | Le taux employeur retenu pour les fonctionnaires (16,7 %) et le traitement des transferts |
| « La Sécurité sociale est presque à l'équilibre » | La comptabilité nationale | Que l'excédent de la Cades (15,4 Md€ en 2025) y est inclus |
Le rapporteur général s'appuie aussi sur un rapport de l'Inspection générale des finances, « La lisibilité du déficit public » (juin 2026), qu'il indique avoir consulté mais qui n'est pas publié. Le débat pourra être tranché plus solidement quand ce document, ou une présentation officielle retraitée par l'Insee, sera disponible.